O principio da responsabilidade funcional dos funcionários e agentes do Estado e das demais entidades públicas que decorre dos preceitos constitucionais constantes dos artigos 22º e 271º da Constituição da República Portuguesa, representa uma dimensão do direito dos particulares a obter tutela jurídica relativamente aos prejuízos ocasionados por comportamento administrativo ilícito e censurável de que resulte violação dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, motivando o crescimento exponencial dos processos judiciais e extrajudiciais nos quais estes funcionários e agentes são pessoalmente demandados em virtude do exercício das suas funções.
A nível infra-constitucional, tal princípio encontra particular concretização no Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, aprovado em anexo à Lei nº 67/2007, de 31 de dezembro, por danos resultantes do exercício da função administrativa e por causa desse exercício (artigos 6º, 7º e 8º) através da regra da responsabilidade solidária entre o Estado e demais entidades públicas e os funcionários e agentes ao serviço destas entidades, nos casos em que a conduta destes últimos tenha sido adotada com dolo ou culpa grave.
É nesse contexto que têm aportado aos estatutos profissionais de alguns cargos públicos e corpos especiais da Administração Pública diversas soluções conexas com os riscos e encargos inerentes a esta responsabilização pessoal que, não sendo contrapartida direta da atividade dos trabalhadores públicos se apresentam como condições facilitadoras não só das possibilidades de defesa em processos em que estes trabalhadores sejam parte por causa do exercício de determinadas funções públicas, como ainda da estabilidade, dignificação e valorização da respetiva prestação funcional.
Está em causa a concessão a algumas categorias de trabalhadores públicos de direitos especiais a título de patrocínio ou de apoio judiciário ou mesmo de proteção jurídica que se substanciam na afetação de recursos ou em encargos assumidos pelo Estado ou pelas demais entidades públicas a que se encontrem vinculados.
Independentemente da sua maior ou menor amplitude normativa, trata-se da atribuição de um benefício adicional que necessariamente deriva de uma ponderação equilibrada entre o reforço do princípio da responsabilização pessoal e os princípios da prossecução do interesse público, da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos, da boa administração, e da transparência e confiança dos cidadãos relativamente a uma administração responsável, atuante e promotora dos fins públicos.
Relativamente aos titulares de cargos dirigentes da Administração Pública, este princípio de responsabilização pessoal tem amostragem no estatuto do pessoal dirigente dos serviços e órgãos da administração central, local e regional do Estado (EPD), aprovado pela Lei nº 2/2004, de 15 de janeiro, particularmente, no seu artigo 15º.
No catálogo de direitos especialmente concedidos ao titulares de cargos dirigentes sobressai o nº1 do artigo 33º desta Lei que manda aplicar os regimes de patrocínio judiciário e de isenção de custas previstos nos Decretos-Lei nºs 148/2000, de 19 de julho, e 34/2008, de 26 de fevereiro.
De acordo com o invocado Decreto-Lei nº 148/2000, o direito ao apoio judiciário em processos que tenham como causa o exercício de funções públicas, designadamente dos titulares de cargos públicos, compreende duas dimensões:
- O patrocínio judiciário que é assegurado pelos serviços jurídicos dos respetivos ministérios ou, na sua falta, pela contratação de advogados especificamente para a prática daquele patrocínio, mediante despacho de autorização do membro do Governo (artigo 2º nº2), precedendo requerimento do interessado (artigo 2º, nº5);
- O pagamento pelo Estado dos encargos provenientes dos processos em que os interessados sejam parte que tramitem em qualquer tribunal e qualquer que seja a forma do processo, incluindo os honorários de advogado, (artigo 2º, nº3) sem prejuízo do Estado poder ser ressarcido, no exercício do seu direito de regresso, em caso de condenação do interessado pelos danos provocados (artigo 2º, nº4). Estamos em crer, pelo seu sentido literal, que independentemente desta condenação poder resultar da aferição de dolo ou do grau de culpa imputado.
Por seu turno, o sentido e alcance da remissão para o Regulamento das Custas Processuais (RCP) aprovado como Anexo III ao Decreto-Lei nº 34//2008, aponta para a concessão de isenção de custas processuais aos “(..) directores-gerais, os secretários-gerais, os inspectores-gerais e equiparados para todos os efeitos legais e os demais dirigentes e funcionários, agentes e trabalhadores do Estado, bem como os responsáveis das estruturas de missão, das comissões, grupos de trabalho e de projeto a que se refere o artigo 28.º da Lei n.º 4/2004, de 15 de Janeiro, qualquer que seja a forma do processo, quando pessoalmente demandados em virtude do exercício das suas funções” (cf artigo 4º, nº1, alínea d).
Esta isenção de custas que abrange a taxa de justiça, os encargos e as custas de parte (artigo 3º, nº1), aplica-se aos processos que correm termos nos tribunais judiciais, nos tribunais administrativos e fiscais e no balcão nacional de injunções (artigo 2º), prevendo-se, no entanto, que a parte isenta fique obrigada ao pagamento de custas quando se conclua que os atos não foram praticados em virtude do exercício das suas funções ou quando tenha atuado dolosamente ou com culpa grave (artigo 4º, nº3). Todavia, já não abrange os reembolsos à parte vencedora a título de custas de parte, com exceção dos casos de fragilidade económica, nos termos da lei de acesso ao direito e aos tribunais (artigo 4º, nº7).
Deste modo, a estatuição expansiva do artigo 2º, nº3, do Decreto-Lei nº 148/2000, assegura, em articulação com a citada norma do RCP, a cobertura integral dos encargos provenientes de qualquer processo de que o trabalhador seja parte em virtude das suas funções, uma vez que estas despesas não estariam integralmente protegidas pelo RCP em vigor.
Importa notar que as alterações recentes ao Decreto-Lei nº 148/2000, operadas pelo Decreto-Lei nº 52/2023, de 4 de julho, embora movidas pela intenção expressa pelo legislador de clarificar o conteúdo e reforçar o alcance material do direito ao patrocínio judiciário e ao pagamento de encargos regulado neste contexto (porventura enquadrado pela problematização do tema realizada no parecer do Conselho Consultivo da PGR, nº12/2022, de 12/08/2022, publicitado no sitio eletrónico deste órgão), expõem, contudo, novas interrogações, designadamente quanto ao âmbito subjetivo de aplicação deste regime, quando confrontado com a vocação expansiva do artigo 33º, nº1, do EPD que considera todos os titulares de cargos dirigentes.
Desde logo, a revisão anunciada no preâmbulo do Decreto-Lei nº 52/2023 relativamente ao elenco de dirigentes da Administração Pública limita a aplicação deste regime aos titulares de cargos de direção superior de 1º grau ou equiparados para todos os efeitos legais e ainda aos “responsáveis das estruturas de missão, das comissões e dos grupos de trabalho ou de projeto a que se refere o artigo 28º da Lei nº 4/2004, de 15 de janeiro.”. Deste modo, estão excluídos da previsão outras categorias de titulares de cargos dirigentes que exercem funções em virtude das quais pode ser exercido o direito de ação contra entidades públicas.
Tal como resulta da aplicação conjugada do artigo 2º, nºs 2 e 3 do EPD, tais alterações, na medida em que são introduzidas por lei posterior orientada para o mesmo circulo de destinatários, aparentam introduzir uma efetiva redução da tipologia dos cargos dirigentes da administração direta e indireta do Estado que se encontram abrangidos pela norma remissiva do artigo 33.º, n.º 1 do EPD, sugerindo a compressão efetiva do âmbito pessoal do direito ao patrocínio judiciário e ao pagamento dos encargos tal como se encontra consagrado no Decreto-Lei nº 148/2000.
Indiretamente, idênticas interrogações poderão ser estendidas à situação de alguns membros dos órgãos de direção dos institutos públicos, cuja responsabilidade funcional se encontra consagrada no artigo 24º da Lei nº3/2004, de 15 de janeiro (LQIP), em face da remissão contida no artigo 25º, nº4, do mesmo diploma, quando conjugada com a norma estatutária constante dos nºs 1 do mesmo preceito e os artigos 1º, nº2 e 2º, nº3, da Lei nº 2/2004, para o que se torna decisivo confrontar ainda o diploma orgânico da entidade pública abrangida.
Paralelamente, a concessão aos trabalhadores públicos do direito à proteção jurídica em virtude do exercício das respetivas funções, mostra ainda previsão casuística em diferentes diplomas orgânicos e estatutários, com cambiantes, dimensões e finalidades não necessariamente homogéneas, mas invariavelmente conexas com a investidura do trabalhador em poderes de autoridade pública ou poderes de decisão administrativa com efeitos externos.
Vejamos alguns exemplos:
– Estatuto dos Militares das Forças Armadas, aprovado pelo Decreto-Lei nº 90/2015, de 29 de maio, confere ao militar o direito a receber do Estado proteção jurídica nas modalidades de consulta jurídica e apoio judiciário, que abrange a contratação de advogado e a dispensa do pagamento de custas e demais despesas do processo, para defesa dos seus direitos e do seu bom nome e reputação, sempre que sejam afetados por causa de serviço que preste às Forças Armadas ou no âmbito destas, podendo as Forças Armadas exercer o direito de regresso quando resulte condenação judicial por crime doloso cuja decisão tenha transitado em julgado (artigo 20º);
– Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana (GNR), aprovado pelo Decreto-Lei nº 30/2017, de 22 de março, confere ao militar o direito a proteção jurídica nas modalidades de consulta jurídica e apoio judiciário, que abrange a contratação de advogado, o pagamento de encargos do processo judicial, sempre que nele intervenha na qualidade de assistente, arguido, autor ou réu, e o processo decorra do exercício das suas funções ou por causa delas, podendo a Guarda exercer direito de regresso quando resulte condenação judicial por crime doloso ou atuação fora dos limites legalmente impostos (artigo 24º);
– Regime da carreira especial de inspeção da Autoridade de Segurança Alimentar e Económica, aprovado pelo Decreto-Lei nº 74/2018, de 21 de setembro, confere aos trabalhadores desta carreira direito ao patrocínio judiciário nos termos previstos no artigo 19º, do Decreto-Lei nº 276/2007, de 31 de julho (artigo 17º). Em virtude desta remissão, o apoio ao pessoal de inspeção que seja arguido ou parte em processo contra-ordenacional, disciplinar ou judicial, por atos cometidos ou ocorridos no exercício e por causa das suas funções, traduz-se no patrocínio judiciário por advogado indicado pelo dirigente máximo do serviço de inspeção, ouvido o interessado, retribuído a expensas do organismo correspondente, assim como no pagamento das custas judiciais, bem como no direito a transporte e ajudas de custo;
– Regime das carreiras especiais de gestão e inspeção da Autoridade Tributária e Aduaneira (AT), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 132/2019 de 30 de agosto, confere aos trabalhadores integrados na carreira especial de gestão e inspeção tributária e aduaneira e na carreira especial de inspeção e auditoria tributária e aduaneira direito a patrocínio judiciário por advogado indicado pelo dirigente máximo da Direção de Serviços de Consultadoria Jurídica e Contencioso, preferencialmente de entre os respetivos trabalhadores, ouvido o interessado, nos processos judiciais ou em processo contraordenacional em que sejam arguidos ou parte por atos cometidos ou ocorridos no exercício e por causa das suas funções, incluindo o pagamento das custas judiciais, direito a transporte e ajudas de custo pela AT. É ainda pressuposto necessário para obter este beneficio no âmbito de processo judicial que não esteja em curso nenhum processo de natureza disciplinar, em que estejam em causa os mesmos factos que são ou venham a ser visados no processo judicial. As despesas associadas deverão ser reembolsadas em caso de condenação em qualquer dos processos (artigo 15º);
– Estatuto do Pessoal do Corpo da Guarda Prisional, aprovado pelo. Decreto-Lei n.º 3/2014, de 9 de janeiro. confere direito a patrocínio judiciário por advogado retribuído a expensas do Estado e indicado pela DGRSP e ao pagamento das custas judiciais, bem como do transporte e ajudas de custo, nos processos judiciais em que sejam arguidos por atos cometidos ou ocorridos no exercício ou por causa das suas funções e ainda por atos de que sejam vítimas no exercício das suas funções, em termos a definir pelo diretor-geral, ouvido o interessado (artigo 11º);
– Estatuto profissional do pessoal com funções policiais da Polícia de Segurança Pública (PSP), aprovado pelo Decreto-Lei nº 243/2015, de 19 de outubro, concede aos policias apoio jurídico que abrange a contratação de advogado e o pagamento dos encargos do processo judicial, sempre que intervenham em processo penal, processos de natureza cível ou processos de natureza administrativa, nos quais sejam pessoalmente demandados, em virtude de factos praticados no exercício das suas funções ou por causa delas ou ainda quando intervenham em processo penal por ofensa sofrida no exercício das suas funções ou por causa dela, exercendo a PSP direito de regresso quando resulte provado em processo judicial que os policias agiram com dolo ou fora dos limites legalmente impostos (artigo 26º);
– Estatuto profissional do pessoal da Polícia Judiciária (PJ) , aprovado pelo Decreto-Lei nº 138/2019, de 13 de setembro, concede aos trabalhadores da PJ direito à proteção jurídica que abrange a contratação de advogado e o pagamento dos encargos do processo judicial, sempre que intervenham em processo penal, processos de natureza cível ou processos de natureza administrativa, nos quais sejam pessoalmente demandados, em virtude de factos praticados no exercício das suas funções ou por causa delas. O direito ao patrocínio judiciário pode ser assegurado por trabalhador do Ministério da Justiça, da Administração Pública, desde que devidamente habilitado, e, nos casos em que tal se mostre viável, por jurista com funções de apoio jurídico, nos termos das respetivas leis de processo ou, ainda por advogado contratado externamente mantendo-se após o falecimento do interessado, exceto renúncia pelos seus sucessores. Possibilidade de exercício do direito de regresso m caso de condenação judicial por atuação dolosa (artigo 20º).
– Regimes especiais dos trabalhadores das carreiras especiais setoriais de inspeção, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 141/2019 de 19 de setembro, asseguram o direito a proteção jurídica, nos termos previstos no artigo 19º, do Decreto-Lei nº 276/2007, de 31 de julho (artigo 17º). Em virtude desta remissão, o apoio ao pessoal de inspeção que seja arguido ou parte em processo contra-ordenacional, disciplinar ou judicial, por atos cometidos ou ocorridos no exercício e por causa das suas funções, traduz-se no patrocínio judiciário por advogado, indicado, nos termos da lei, pelo dirigente máximo do serviço de inspeção, ouvido o interessado, retribuído a expensas do organismo correspondentes, assim como ao pagamento das custas judiciais, bem como no direito a transportes e ajudas de custo, prevendo-se o seu reembolso pelo trabalhador que lhes deu causa, no caso de condenação em qualquer dos processos;
– Regime das carreiras especiais de conservador de registos e de oficial de registos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 115/2018, de 21 de dezembro, assegura ao conservador de registos e ao oficial de registos o direito ao patrocínio judiciário, nas ações, procedimentos, incidentes, recursos e apensos em que sejam demandantes ou pessoalmente sejam demandados em razão do exercício das suas funções, bem como ao pagamento dos encargos com o processo, sendo os correspondentes encargos suportados pelo IRN, I. P., nos termos e nas condições a regulamentar por deliberação do respetivo conselho diretivo.(artigo 36º);
– Diploma orgânico da Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil (ANEPC), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 45/2019 de 1 de abril, confere ao presidente, aos titulares de cargos dirigentes da ANEPC, ao comandante nacional de emergência e proteção civil, ao 2.º comandante nacional de emergência e proteção civil e ao comandante da força especial de proteção civil direito a patrocínio judiciário, nos termos previstos para os titulares de cargos de direção, no estatuto do pessoal dirigente (artigo 35º);
– Estatuto do Serviço Nacional de Saúde, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 52/2022 de 4 de agosto, consagra para os profissionais de saúde que no âmbito do exercício de funções no SNS, sofram uma ofensa à sua integridade física ou psíquica o direito a assistência e patrocínio judiciário a regular em diploma próprio (artigo 21º);
– Diploma orgânico do Instituto de Segurança Social, I.P , aprovado pelo Decreto-Lei n.º 83/2012, de 30 de março, confere ao pessoal deste Instituto que se encontre no exercício de funções de acompanhamento e supervisão das instituições particulares de solidariedade social e de outras entidades privadas que exerçam atividades de apoio social e, ainda, no exercício de funções de fiscalização, direito a apoio nos processos judiciais nos termos previstos no Decreto-Lei nº 276/2007, de 31 de julho, que aprova o regime jurídico da atividade inspetiva dos serviços de inspeção, auditoria e fiscalização da administração central do Estado (artigo 17º);
– Estatuto profissional do pessoal do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), aprovado pelo Decreto-Lei nº 290-A/2001, de 17 de novembro, permite que em casos devidamente justificados, o diretor-geral do SEF possa providenciar pela contratação de advogado para assumir o patrocínio de funcionários demandados criminalmente por atos praticados em serviço (artigo 9º).
Serve este breve levantamento para evidenciar que a par do princípio da responsabilização funcional que perpassa dos regimes estatutários visados, o direito à assistência jurídica representa sempre um direito especial tendencialmente reservado aos trabalhadores públicos investidos de particulares responsabilidades e competências de decisão emergentes das funções que são chamados a exercer, por envolverem o exercício regular de poderes de autoridade pública ou de salvaguarda dos interesses gerais da comunidade, designadamente, no âmbito das atribuições, competências e atividades relacionadas com o exercício de poderes de direção e controlo de serviços públicos, com a missão das forças e serviços de segurança, investigação criminal, segurança pública, inspeção e segurança do comércio jurídico.
Em termos genéricos, o direito à proteção jurídica funciona como uma obrigação de prestação para o empregador público e para o trabalhador beneficiário como uma espécie de garantia de exercício da sua atividade profissional e da qualidade e eficiência do serviço público prestado.
A proteção jurídica instituída comporta, em regra, o asseguramento de patrocínio judiciário e/ou assistência jurídica em processos judiciais e/ou extrajudiciais em que o trabalhador público seja parte interessada (enquanto interveniente processual, réu, demandado e/ou autor/ demandante), assim como a assunção pela entidade pública dos encargos associados ou conexos com o processo e/ou despesas de transporte e ajudas de custo.
O conteúdo e situações abrangidas por este direito podem ter contornos substantivos (e até procedimentais) variáveis em função da categoria de trabalhadores públicos abrangidos, assistindo-se a alguma dispersão não só no que respeita aos cargos/carreiras que beneficiam deste tipo de proteção jurídica, como ainda no que tange ao grau ou medida da cobertura da assistência jurídica concedida; fator este que reflete uma negociação estritamente setorial das referidas soluções.
Maria de Fátima de Almeida