Uma dimensão das reformas legislativas introduzidas nas últimas décadas no regime laboral público tem procurado dotar os serviços públicos de estratégias e instrumentos de gestão semelhantes aos usados no setor privado que assentam numa visão coerente, articulada e mobilizadora dos desempenhos das organizações, dos respetivos dirigentes e demais trabalhadores.

Em particular, através da previsão do planeamento antecipado e participado da atividade da organização materializado no cumprimento de objetivos determinados, do alinhamento de objetivos e metas, coletivos e individuais, a prosseguir e da sua monitorização regular e ainda de uma avaliação consequente dos resultados alcançados, associando determinados efeitos em matéria de distinção de mérito, a serviços, dirigentes e trabalhadores, designadamente ao nível da valorização do trabalho e dos trabalhadores em funções públicas.

É neste quadro que cabe a previsão de mecanismos de reconhecimento que conferem determinados benefícios, de natureza material ou imaterial, decorrentes de factos relacionados com o desempenho profissional. Estas recompensas constituem a contrapartida da contribuição, individual ou coletiva, prestada pelos dirigentes e demais trabalhadores aos bons resultados do serviço público, através do seu desempenho profissional, com o intuito de incentivar e/ou retribuir o elevado nível de produtividade dos trabalhadores e/ou da organização.

São por isso, invariavelmente associados, embora em níveis diversos de relevância, à avaliação do desempenho dos serviços, dos dirigentes e dos trabalhadores da Administração Pública com vínculo de emprego público. A avaliação do desempenho é, na verdade, um elemento estruturante de qualquer sistema de recompensas que encontra fundamento nos princípios constitucionais de trabalho igual e salário igual (artigo 59º, nº1, alínea a), da Constituição e da eficiência e eficácia da Administração Pública (artigo 267º nºs 2 e 3 da Constituição) e está diretamente relacionada com o Sistema Integrado de Gestão e Avaliação do Desempenho na Administração Pública (LSIADAP), aprovado pela Lei n.º 66.º-B/2007, de 28 de dezembro, aplicável ao desempenho dos serviços públicos, dos respetivos dirigentes e dos demais trabalhadores da Administração Pública (artigos 2.º, n.º 4, e 9º, ambos da L SIADAP).

Numa breve amostragem do panorama normativo atual,  focaremos as possibilidades de um sistema de recompensas dos trabalhadores em funções públicas, detendo-nos, em particular, nos instrumentos de recompensa tangíveis (funcionais e económicos)  que a organização pública pode providenciar aos seus trabalhadores nos termos da lei, tentando aferir do respetivo potencial de efetividade [1].

I –A alteração de posicionamento remuneratório na carreira/categoria

Estamos perante um instrumento de expressão pecuniária representativo do desenvolvimento de carreira e aplicável à generalidade dos trabalhadores titulares de um vínculo de emprego  público que associa a respetiva evolução profissional e as correspondentes remunerações, fundamentalmente, à avaliação do desempenho individual (cf. os artigos 82º, nº4 e  156º a 158º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP), aprovada  em anexo à Lei nº 35/2014., de 20 de junho,  e artigo  52º, nº2, alínea e) da LSIADAP).

Não obstante o preenchimento dos critérios de elegibilidade para os trabalhadores poderem beneficiar da alteração do  posicionamento remuneratório previstos no n.º 2 do artigo 156º da LTFP, a operacionalização deste mecanismo – com exceção da modalidade de alteração obrigatória que deve ser garantida, em regra, nos termos do nº7 do artigo 156º da LTFP, independentemente dos universos definidos pelo respetivo dirigente máximo para a alteração – mostra-se significativamente delimitada e condicionada pela:

1. Opção estratégica assumida pelo dirigente máximo do serviço sobre os montantes orçamentados para cada tipo de encargo com remunerações, novos recrutamentos, mudanças de posição remuneratória e prémios de desempenho do respetivo pessoal e respetivo modo de afetação, sem prejuízo da garantia de disponibilidade para assegurar a alteração obrigatória de posicionamento remuneratório e da ocorrência de eventuais de ajustamentos decisórios no decurso da execução orçamental   (cf. artigo 31º da LTFP);
2. Opção gestionária do dirigente decorrente da decisão de fixar, dentro da dotação orçamental disponível, qual o montante máximo dos encargos decorrentes de alterações de posicionamento remuneratório que se propõe suportar, e assim delimitar os trabalhadores abrangidos, em articulação e dependência da avaliação de desempenho obtida (delimitação dos universos de carreiras e categorias  onde as alterações do posicionamento remuneratório podem ter lugar(artigos 156º, nºs 4 e 5 e  158º nºs 2, 3 e 4  da LTFP);
3. Circunstância de o montante máximo dos encargos fixados para o universos predefinidos onde os trabalhadores se encontram ordenados por ordem decrescente da classificação quantitativa obtida na última avaliação do seu desempenho, por se encontrar esgotado, no quadro da execução orçamental do ano que estivesse em curso, com a alteração relativa a trabalhador ordenado superiormente (artigo 156º, nºs 3, 4 e 5, da LTFP).

II –  O  prémio de desempenho previsto na LTFP

O prémio de desempenho previsto na LTFP configura mais um instrumento de expressão pecuniária (um bónus salarial de prestação única atribuído com carater regular e aplicável à generalidade dos trabalhadores titulares de um vínculo de emprego  público) que se articula com a avaliação do desempenho individual do trabalhador, nos termos da LSIADAP,  para distinguir e premiar a qualidade do trabalho prestado (artigos 166º e seguintes da LTFP).

No que toca a estes últimos, a regra geral é que são elegíveis para a atribuição de prémios de desempenho os trabalhadores que que, cumulativamente, exerçam funções no órgão ou serviço e, na falta de lei especial em contrário, tenham obtido, na última avaliação do seu desempenho, a menção máxima ou a imediatamente inferior a ela.  Por seu turno, o procedimento de atribuição de prémios de desempenho tem por base a ordenação dos trabalhadores, mediante a avaliação obtida, após exclusão dos trabalhadores que, nesse ano, tenham alterado o seu posicionamento remuneratório na categoria por cujo nível remuneratório se encontrem a auferir a remuneração base, distribuindo-se o montante máximo dos encargos fixado por cada universo, pela ordem mencionada, de modo a que cada trabalhador receba o equivalente à sua remuneração base mensal (cf. artigo 167.º, n.ºs  3, da LTFP).

Embora o legislador da LTFP identifique o prémio de desempenho como componente de eleição do sistema de recompensas do desempenho de base remuneratória e elemento base do regime e âmbito do vínculo de emprego público  (cf. artigos 3º, alínea h) e 146º, alínea c), a operacionalização deste mecanismo mostra-se significativamente delimitada e condicionada pela:

a) Opção estratégica assumida pelo dirigente máximo do serviço sobre os montantes orçamentais alocados a cada tipo de encargo com remunerações, novos recrutamentos, mudanças de posição remuneratória e prémios de desempenho do respetivo pessoal e respetivo modo de afetação, sem prejuízo da ocorrência de eventuais de ajustamentos decisórios no decurso da execução orçamental   (cf. artigo 31º da LTFP);

b) Opção gestionária decorrente da decisão do dirigente de delimitar, dentro da dotação orçamental disponível, quais os trabalhadores abrangidos, em articulação e dependência da avaliação de desempenho obtida através da fixação do universo dos cargos e o das carreiras e categorias onde a atribuição de prémios de desempenho pode ter lugar, com as desagregações necessárias do montante disponível em função de tais universos (artigos 166º e  158º nº2, 3 e 4  da LTFP):

c) Circunstância de o montante máximo dos encargos fixados para os universos predefinidos onde os trabalhadores se encontram ordenados por ordem decrescente da classificação quantitativa obtida na última avaliação do seu desempenho, se encontrar esgotado, no quadro da execução orçamental do ano que estivesse em curso, com a atribuição do prémio a trabalhador ordenado superiormente (cf. artigo 167 nº4, da LTFP).[2]

III – Outros sistemas de recompensa

Para além dos prémios de desempenho,  o artigo 168.º da LTFP prevê a possibilidade de criação de outros sistemas de recompensa do desempenho. Ou seja, de outros mecanismos de compensação que confiram a distinção retributiva alicerçada nos resultados na avaliação do trabalho individual ou da equipa (nº1), sendo que estes sistemas de recompensa do desempenho podem afastar a aplicação dos prémios de desempenho (n.º 2). A sua inclusão sistemática no capítulo VI da LTFP reportado à “Remuneração” dos trabalhadores em funções públicas, aliado ao disposto no artigo 144º, nº1, da mesma Lei, conduzem renomada doutrina a concluir  que “apenas à lei assiste legitimidade para a sua instituição”.[3]

Destacaremos situações especiais de recompensa remuneratória que pontuam, com contornos diferenciados, os estatutos próprios de alguns trabalhadores com vínculo de emprego público.

1. O prémio de desempenho dos dirigentes

Os prémios de desempenho aos titulares de cargos de direção, superior e intermédia são objeto de regime especial, nos termos previstos na Lei n.º 66-B/2007, de 28 de dezembro (cf. artigo 31º, nº7, da Lei nº 2/2004, de 15 de janeiro, diploma que estabelece o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, local e regional do Estado).

Detendo-nos, em particular, sobre a versão da LSIADAP, introduzida pelo Decreto-Lei nº 12/2024, de 10 de janeiro) que irá vigorar a partir de 1 de janeiro de 2025, decorre do artigo 34º, nº3 desta Lei que a atribuição aos dirigentes superiores do reconhecimento de desempenho excelente  na  avaliação realizada ao seu desempenho, confere direito a um prémio de desempenho de valor fixo.

A distinção de excelência – que significa a superação global dos objetivos na avaliação final do desempenho do serviço e corresponde à avaliação final obtida pelo serviço resultante do relatório de atividades anual –  está sujeita a um procedimento especial de avaliação (e seleção) criteriosa e contingentada e à escala da área governativa respetiva que determina para o ciclo de avaliação seguinte a consagração de reforço orçamental, visando a atribuição dos prémios de desempenho aos dirigentes superiores (artigos 18º, nº4, 18º-A,  26º, nº1, alínea c) , 26º-A, alínea a), 33º  e 34º, nº1, todos da LSIADAP).

Por seu turno, o reconhecimento de desempenho excelente, muito bom e bom, na avaliação final do respetivo desempenho, confere aos dirigentes intermédios a atribuição de prémio de desempenho em valor percentual variável sobre o valor do prémio de desempenho atribuído aos dirigentes superiores (artigo 39º, nºs 13, 14 e 15 da LSIADAP) mas à semelhança dos demais trabalhadores incluídos no SIADAP 3, esta avaliação final encontra-se sujeita a percentagens variáveis de diferenciação de desempenho (artigo 37º, nºs 7 e 8 da LSIADAP).

b. Os prémios de produtividade (casos especiais da Autoridade Tributária e Aduaneira e do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I.P)

Outras expressões de reconhecimento ou recompensa estão diretamente relacionadas com os resultados da avaliação de desempenho ou da produtividade global obtida pelo serviço enquanto organização ou por uma unidade funcional integrante deste serviço.

Está em causa a atribuição de prestações de natureza pecuniária que representam, a um tempo, verdadeiros incentivos e compensações à melhoria dos níveis de eficiência da atividade do serviço público desenvolvida com determinadas caraterísticas, potenciando o seu incremento. Tem lugar através da comparação entre os objetivos atingidos e os definidos no plano de atividades da organização, maxime com os resultados obtidos na arrecadação da receita pública, embora pressuponham a obtenção de uma avaliação positiva individual do trabalhador. São exemplo:

1. O suplemento remuneratório pago periodicamente através do Fundo de Estabilização Tributário (FET), e atribuído aos trabalhadores que exercem funções na Autoridade Tributária e Aduaneira associadas à liquidação e cobrança de impostos, desde que tenham obtido a menção de Bom ou superior na respetiva avaliação do desempenho e não tenham sido punidos com pena disciplinar superior a repreensão escrita. Este suplemento regulado pelos Decreto-Lei n.º 158/96, de 3 de Setembro (artigo 24º), Decreto Lei nº 335/97, de 2 de dezembro, Decreto-Lei nº 113/2017, de 7 de setembro, e Portaria nº 132/98, de 4 de março, reveste o valor resultante da aplicação de uma percentagem da remuneração base  (primeira posição remuneratória)  referente aos respetivos cargos e categorias, tendo por base uma percentagem resultante do montante das cobranças coercivas, bem como das receitas de natureza funcional arrecadadas, a definir anualmente por portaria do ministro das Finanças;
2. O prémio de desempenho instituído pelo Decreto-Lei nº 56/2019, de 26 de abril, a atribuir pelo Fundo de Cobrança Executiva da Segurança Social aos dirigentes intermédios e trabalhadores do IGFSS, I. P., titulares da carreiras de técnico superior e de assistente técnico que exercem funções de fiscalização e cobrança de dívida no respetivo Departamento de Gestão da Dívida e reúnam, cumulativamente, determinados requisitos em matéria de ligação funcional, tempo de prestação e avaliação do desempenho. Trata-se de uma prestação pecuniária mensal, mas paga trimestralmente e de montante fixo, atribuída em função dos resultados obtidos na cobrança da dívida à segurança social no ano civil imediatamente anterior ao da sua atribuição, quando sejam atingidos os objetivos de cobrança anualmente definidos no Quadro de Avaliação e Responsabilização (QUAR) do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social.  (Portaria nº 173/2019 de 5 de junho).

1. c. Os incentivos à produtividade (o caso especial dos oficiais de justiça)

O suplemento para compensação do trabalho de recuperação dos atrasos processuais previsto no Decreto-Lei n.º 485/99 de 10 de Novembro, é atribuído, com carater de permanência (pago 12 meses por ano e no montante correspondente a uma percentagem da respetiva remuneração base) aos oficiais de justiça colocados nos mapas de pessoal das secretarias dos tribunais e dos serviços do Ministério Público que obtiverem classificação igual ou superior a Suficiente. Representa fundamentalmente um instrumento de incentivo à produtividade do setor e é enquadrado num procedimento de avaliação ex post da produtividade do trabalho realizado, a desenvolver com periodicidade não superior a dois anos. Os resultados desta avaliação poderão determinar a suspensão do pagamento do suplemento relativamente ao pessoal das secretarias ou serviços quando se verificar que, por razões que lhe são imputáveis, não houve sensível recuperação dos atrasos processuais.

IV – Os sistemas de recompensa do desempenho de natureza não pecuniária

Para além de mecanismos de recompensa de expressão pecuniária, a LTFP permite, de forma isolada, o potencial aumento da duração do período de férias enquanto benefício a prever, no quadro de sistemas de recompensa do desempenho, por ato legislativo ou por via de instrumento de regulamentação coletiva de trabalho (cf. artigo 126º nº5 e 355º nº1, alínea b), ambos da LTFP).

Trata-se de um instrumento de recompensa que o legislador da LTFP admite poder ser regulado por outra fonte normativa que não a própria lei. Todavia, enquanto fonte especifica do contrato de trabalho em funções públicas (artigo 13º) o alcance subjetivo dos instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho está circunscrito aos trabalhadores contratados, o que remete para a via legislativa a possibilidade de atribuir este acréscimo de férias aos trabalhadores nomeados.

Não obstante, a aplicação desta permissão tem logrado alcançar alguma dimensão no âmbito da contratação coletiva. É disso exemplo o clausulado em inúmeros acordos coletivos de empregador público celebrados entre o STAL – Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local e Regional, Empresas Públicas, Concessionárias e Afins e diferentes autarquias locais. Veja-se, entre outros, a Cláusula 15ª dos Acordos Coletivos de Trabalho, publicados no Boletim de Trabalho e Emprego nº16, Vol. 91, de 29/04/2024, págs. 4 a 44,  em cujo âmbito se estabelece o acréscimo ao período normal de férias de mais 3 dias úteis de férias, fundado em avaliação de desempenho positiva. Este acréscimo acumula com mais um dia útil de férias por cada grupo de 5 pontos obtidos nas avaliações efetuadas em anos anteriores, também cumulável até ao máximo de 5 dias úteis ao longo da carreira, sendo consideradas as avaliações obtidas a partir de 2010 e sem prejuízo do acréscimo de um dia útil por cada 10 anos de serviço efetivamente prestado nos termos legais.

V – Notas finais

A resenha exposta permite retirar algumas sintéticas ilações.

O sistema genérico de recompensas implementado pela LTFP é, tendencialmente, uma projeção dos resultados da avaliação do desempenho individual, dominada por formas de reconhecimento de expressão remuneratória: por via da atribuição de prémios ou bónus pecuniários de prestação única que alternam com a aplicação de mecanismos de desenvolvimento profissional.

É um sistema de incentivos pouco eclético e porventura de reduzida efetividade na medida em que se mostra invariavelmente espartilhado em limitações e condicionalidades de natureza económico financeira, com exceção da alteração obrigatória de posicionamento remuneratório que é o único instrumento de recompensa universalmente garantido ao trabalhador avaliado com notação positiva.

É ainda caraterizado por alguma rigidez relativamente à identificação de outros sistemas normativos de recompensa e olvida a possibilidade de aplicação alargada de mecanismos de recompensa de expressão não financeira, como por ex. a aplicação de soluções flexíveis de organização do tempo de trabalho (a atribuição de isenção de horário ou de horário flexível, etc) ou a frequência de ações de formação de excelência ou de estágios profissionais em organismos nacionais, que poderiam constituir um instrumento apelativo orientado para a atração e retenção de talento jovem nas organizações.

Em contrapartida, os instrumentos de recompensa ou incentivo legalmente atribuídos a determinados corpos profissionais de regime especial aparentam assegurar maior efetividade quando se trata de recompensar o desempenho organizacional da equipa ou da própria organização no seu todo, particularmente quando se visa incrementar objetivos de cariz financeiro ou ainda estimular a melhoria de produtividade em setores de relevância social ou estratégica.

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[1] Não abordaremos os mecanismos de recompensa de carácter intrínseco ou emocionais que se referem ao trabalho em si, às possibilidades de crescimento profissional, representadas pela oportunidades que o trabalhador vive dentro de uma organização, através da atribuição de uma capacitação, da inclusão num ambiente de trabalho mais organizado, da liderança de grupos ou projetos de trabalho, entre outros. Também não versaremos nesta abordagem os prémios pecuniários e outros de atribuição ocasional que visam reconhecer a prestação funcional alcançada ou distinguir os projetos desenvolvidos em determinado contexto conjuntural, como, por exemplo, o previsto Decreto-Lei n.º 101-B/2020, de 3 de dezembro, que previa a majoração dos dias de férias e a atribuição de um prémio de desempenho aos profissionais de saúde que estiveram especialmente expostos ao risco de infeção pelo vírus SARS-CoV-2, durante o período correspondente à primeira declaração do estado de emergência e suas renovações, ou ainda os prémios pecuniários que distinguiam projetos Inovadores na gestão pública, no âmbito do Sistema de Incentivos à Inovação na Gestão Pública (SIIGeP), atribuído aos trabalhadores e dirigentes de entidades da administração direta e indireta, nos termos da Portaria nº 186/2018, de 27 de junho e Despacho nº 5982/2021, de 18 de junho, com o objetivo de estimular e reconhecer práticas inovadoras na gestão pública.

[2] Como referem Paulo Veiga e Moura e Cátia Aarimar, Comentário à Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, 1ª Volume, 1ª edição, Coimbra editora, pag 490, “não existe qualquer garantia de que a produtividade do trabalhador seja efetivamente compensada com acrescentos remuneratórios na medida em que a atribuição de tal compensação depende em primeiro lugar de uma decisão do dirigente máximo sobre se afeta ou não verbas a esse efeito e, em segundo lugar, do universo de cargos e categorias por ele elegidos como destinatários de tais prémios.”

[3] Cf. Miguel Lucas Pires, Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, Anotada e comentada, 5ª edição, Almedina, p.292.